DOSSIER TEMÁTICO
Gobernanza jerárquica y
la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano
de Quito: un análisis desde el diseño de políticas
Hierarchical governance
and the failure of citizen security policies in Metropolitan District of Quito:
an analysis from policy design
Katia Barros-Esquivel.
kapbarrosfl@flacso.edu.ec
https://orcid.org/ 0000-0002-1576-9360
FLACSO,
Ecuador.
Daniel Castañeda-Fraga
dscastanedafl@flacso.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-2388-3742
FLACSO
Ecuador.
Pamela Chávez-Calapaqui pschavezfl@flacso.edu.ec
https://orcid.org/0000-0003-2051-6349
FLACSO
Ecuador.
Mayra Chicaiza-Flores
machicaizafl@flacso.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-2224-5020
FLACSO Ecuador.
Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas
de seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito: un análisis desde
el diseño de políticas
Universitas-XXI,
Revista de Ciencias Sociales y Humanas, núm. 39, pp. 59-81, 2023
Universidad
Politécnica Salesiana
2023.Universidad
Politécnica Salesiana
Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional.
Recibido: 11/01/2023
Revisado: 26/02/2023
Aprobado: 15/04/2023
Publicado: 01/09/2023
DOI: https://doi.org/10.17163/uni.n39.2023.03
Resumen
América Latina es una de las regiones
más violentas del mundo, y en virtud de que este fenómeno sucede con mayor
frecuencia en las zonas urbanas y consolidadas, las ciudades son el espacio
donde se evidencia la violencia como uno de sus principales problemas urbanos.
La violencia y la ciudad consolidan las bases para definir la acción pública
referente a las políticas de seguridad ciudadana. Sin embargo, a pesar de las
distintas acciones emprendidas por las entidades pertinentes en cuanto a
seguridad ciudadana, no se evidencia variación y mejora en los resultados
obtenidos de las políticas públicas. El objetivo de esta investigación es
identificar los factores que influyen en la falla de las políticas de seguridad
ciudadana desde el diseño de las políticas, sus objetivos e instrumentos. Se
propone como hipótesis que el modo de gobernanza jerárquico, en el que se
evidencia una escasa articulación entre actores estatales y no estatales,
influye en el diseño de políticas públicas y su consecución. Metodológicamente
se propone el análisis del Distrito Metropolitano de Quito como estudio de
caso, a partir de un modelo anidado para análisis del diseño de las políticas.
Se determina la falla de políticas de seguridad a través de la determinación
causal del modo de gobernanza jerárquica.
Palabras clave: Políticas, diseño, gobernanza, jerarquía, seguridad, espacio, Quito, distrito.
Abstract
Latin America is one of the most violent regions
in the world, and since this phenomenon occurs more frequently in urban and
consolidated areas, cities are the space where urban violence is evident as one
of its main urban problems. Indeed, violence and the city establish the bases
to define public action regarding citizen security policies. However, despite
the actions undertaken by the relevant entities in terms of citizen security,
there is no evidence of variation or improvement in the results obtained from
public policies. The objective of this research is to identify the factors that
influence the failure of citizen security policies from the design of policies,
their objectives, and instruments. It is proposed as a hypothesis that the
hierarchical governance mode, in which there is little articulation between
state and non-state actors, influences the design of public policies and their
achievement. Methodologically, the analysis of the Metropolitan District of
Quito is proposed as a case study, based on a nested model for analysis of the
design of policies. The failure of security policies is determined through the
causal determination of the hierarchical governance mode.
Keywords:
Public policies, policy design, governance, hierarchy, citizen security, public space, Quito.
Forma sugerida de
citar: Barros-Esquivel, K., Castañeda-Fraga,
D., Chávez-Calapaqui, P., Chicaiza-Flores, M. (2023).
Gobernanza jerárquica y la falla de las políticas de seguridad ciudadana en el
Distrito Metropolitano de Quito: un análisis desde el diseño de políticas. Universitas
XX1, 39, pp. 59-81. https://doi.org/10.17163/uni.n39.2023.03
Introducción
América Latina es una de las regiones
más violentas del mundo; 2,5 millones de personas, entre 2000 y 2019, fueron
asesinadas violentamente (Lissardy, 2019). Fenómeno
que se reproduce con mayor frecuencia en zonas urbanas consolidadas, provocando
transformaciones en las formas de entender el comportamiento, la manera de
relacionarse de la población, la influencia en la calidad de vida de las
personas; y, el vínculo de violencia con el urbanismo (Carrión, 2008). Algunos
autores se refieren a estos hechos como violencia urbana.
La violencia urbana resulta del
vínculo entre violencia, ciudad y su carácter histórico y cambiante; tanto de
la violencia, como de la ciudad (Briceño-León, 2002). La ciudad puede
entenderse como “una arena de relaciones” donde se incrementa el número de
conflictos sociales y, por lo tanto, de actos violentos típicamente citadinos (Carrión,
2008). Existen múltiples formas de violencia fuertemente relacionadas a la
inseguridad, y que por su frecuencia se han vuelto “normalizadas” en la vida
cotidiana (Pecaut, 1999). Estas formas de violencia
incluyen, entre otros, robos, atracos, delitos relacionados con el uso de
alcohol y drogas, violencia de pandillas, y violencia intrafamiliar (Moser y Mcllwaine, 2006).
Esta realidad de violencia y ciudad
constituye la base para problematizar la inseguridad ciudadana como un problema
social (Carrión, 2005). En Ecuador, la inseguridad y las percepciones ligadas a
la vulnerabilidad ante violencia urbana es uno de los problemas más
preocupantes para la población urbana (Carrión et al.,
2012). En los últimos 30 años, la violencia en el Ecuador se ha concentrado en
las grandes ciudades. Quito, siendo la capital, se muestra como uno de los
epicentros de homicidios en valores absolutos. A pesar de que, la tasa de
homicidios ha caído, al igual que el registro de robos a domicilios, empresas y
otros, el número de delitos en términos de hurto, y robo interpersonal ha
aumentado considerablemente en los últimos años (Carrión y Pinto, 2017).
Estos delitos se enmarcan en
contextos espacio-temporales específicos. En Quito, las muertes violentas se
llevan a cabo en la mayoría de los casos los fines de semana, a diferencia de
los robos de vehículos y propiedades, que suceden mayoritariamente entre
semana; es decir, que están vinculados a un horario laboral y generalmente se
ejecutan en espacios públicos (Carrión y Pinto, 2017). De esta forma, se
destaca la importancia de los espacios públicos en las ciudades y en el control
de la inseguridad ciudadana.
Se entiende por “espacio público” a
aquellos lugares de libre acceso y circulación como plazas, parques, aceras,
calles. En este contexto, garantizar la seguridad ciudadana en espacios
públicos está vinculado al control, no únicamente de los delitos, sino también de
desórdenes, molestias y “conductas desviadas de la norma social” (Brotat, 2014) de forma que se garantice la seguridad
cotidiana.
Luego de que en la región y en el
caso particular de Quito, se constata un incremento en los niveles delictuales,
la tasa de homicidios, el uso de armas de fuego y el aumento de denuncias por
delitos contra la propiedad (Carrión, 2008), se experimentó también un
importante crecimiento del mercado de la seguridad privada, la que pasó de
registrar una tasa de 0,56 empresas por cada cien mil habitantes, con 54
empresas de servicio de seguridad privada en 1990, a una tasa de 6,29 en el año
2006 con aproximadamente 849 empresas (Pontón, 2008).
Las problemáticas estructurales como
la inseguridad, desempleo y subempleo, movilidad humana y trabajo informal
demandando respuestas a partir de las políticas públicas, bajo un contexto de
gobernanza multinivel que permita coordinar acciones desde los distintos
niveles de gobierno (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021).
Sin embargo, en términos generales, los países de la región todavía presentan
una organización estatal centralizada en temas de seguridad cuyo enfoque ha
sido la seguridad nacional más que la seguridad ciudadana. El tema ha sido
limitado a debates de índole política que han centrado sus esfuerzos en el
aumento y profesionalización de fuerzas armadas, fuerzas de orden, órganos de
justicia y ha relegado la potencial acción de los gobiernos locales (Acero,
2005).
Bajo estas premisas, la seguridad
ciudadana, como estrategia de acción pública, para ser efectiva requiere ser coordinada
entre los gobiernos locales de los distintos niveles y el gobierno central a
partir de políticas integrales (Acero, 2005) con modelos que incluyan a los
agentes sociales y mecanismos colaborativos interinstitucionales (Torres, 2010).
Por ello, sobre la base de la normativa constitucional, legal y reglamentaria,
es una facultad del Gobierno Autónomo Descentralizado de Quito “coordinar la
formulación, implementación y evaluación de políticas locales ejecutadas a
través de planes de prevención, protección, seguridad y convivencia ciudadana
en coordinación con la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos
relacionados con la materia de seguridad” (Secretaría General de Seguridad y
Gobernabilidad, 2021).
Con estos antecedentes este estudio
pretende responder a la pregunta: ¿Qué factores influyen en la falla de las
políticas públicas de seguridad ciudadana con enfoque en seguridad en el
espacio público y la convivencia ciudadana en el DMQ? Se plantea como hipótesis
que, el modo de gobernanza que muestra escaso nivel de articulación entre
actores estatales y no estatales incide en la falla de las políticas públicas
de seguridad ciudadana. Esto en virtud de que las formas de interacción
jerárquicas refuerzan la desvinculación de la sociedad en la toma de decisiones
y los procesos de acción pública, lo que deriva en la desarticulación entre los
objetivos formulados y los instrumentos de políticas implementados. Es decir,
la desarticulación entre lo establecido en papel y lo ejecutado en territorio,
por la desvinculación de la sociedad en el proceso.
Políticas públicas: diseño y gobernanza
El diseño de políticas públicas es
una estrategia de acción pública que parte de un proceso de construcción de la
política, y que tiene como base, objetivos preestablecidos orientados a dar
soluciones a problemas que han sido concebidos como cuestiones públicas. El
diseño considera sus objetivos, la instrumentación y las acciones para lograr
los objetivos de las políticas. Este diseño aborda la formulación de política
desde dos dimensiones; la exploración de aspectos procedimentales y el
contenido del diseño; es decir, el diseño como sustantivo (herramientas e
instrumentos de políticas) (Howlett, 2019; Howlett et al., 2015).
El estudio del diseño de las
políticas públicas permite analizar la coherencia entre objetivos, medios e
instrumentos, así como el impacto de los instrumentos con la capacidad de los gobiernos
(Howlett et al., 2015). El proceso de construcción
formal del diseño de las políticas se estructura a partir de un conjunto de
componentes previamente definidos por ciertos parámetros teórico-metodológicos.
Los componentes, sobre los que se fundamenta el desarrollo y la estrategia de
las políticas públicas, se compone de elementos que explican la dimensión
sustantiva del proceso de toma de decisiones, así como la dimensión
instrumental alrededor de la cual se desarrolla y se termina estructurando las
políticas (Howlett, 2019).
De acuerdo con (Howlett
et al., 2015), el diseño de políticas implica “el intento deliberado y
consciente de definir los objetivos de las políticas y conectarlos con los
instrumentos o herramientas que se espera que logren esos objetivos”. El
análisis del diseño de políticas implica observar cómo los componentes de
acción (objetivos, medios) se estructuran en diferentes niveles (macro, meso,
micro) de la toma de decisiones, como muestra la tabla 1.
Tabla 1. Matriz de análisis del diseño de política
Nota. Adaptado de Córdova, 2018;
Howlett, 2009.
McConnell (2016) identifica las
formas en las que las políticas pueden fallar: i) cuando no se alcanza los
objetivos planteados; ii) cuando no se beneficia los
intereses del grupo particular u objetivo; iii)
cuando los beneficios son menores que los costos; iv)
cuando se inobserva los estándares morales, éticos o legales; y v) cuando no se
consigue obtener el apoyo suficiente de los actores e intereses que importan (Nair
y Howlett, 2017).
McConnell
(2016) también argumenta que no se puede evaluar una falla en las políticas de
forma dicotómica. Las políticas pueden fracasar, incluso si existe éxito en
algunos aspectos mínimos, si fundamentalmente no logra los objetivos
propuestos, la oposición es grande y/o el apoyo es prácticamente inexistente.
Metodología
Falla de políticas públicas con relación a la gobernanza
Los objetivos de las políticas varían
dependiendo del conjunto de actores políticos, ideas y reglas institucionales
de la agenda política. Por su parte, los modos de gobernanza permiten explicar
el desarrollo y la articulación de los objetivos políticos. Así, los modos de
gobernanza determinan el diseño de las políticas. Sin embargo, la existencia de
objetivos preestablecidos -por la gobernanza- no necesariamente producen
resultados de políticas efectivas (Howlett, 2009).
Para Peters (2015), la gobernanza es
un proceso político donde se establecen metas, se formulan diseños de
programas, se implementan los diseños y finalmente se analiza el éxito o
fracaso partiendo del diseño. Consecuentemente, los diseños son en esencia las
políticas públicas. Peters plantea cuatro hipótesis de relación la gobernanza y
las políticas: falla sistémica, falla común, éxito focalizado y éxito
sistémico.
Se plantean, en este contexto, dos
situaciones: i) la “gobernanza 1” que implica la incapacidad del gobierno de
generar directrices sistemáticas a la sociedad y a la economía; y ii) la “gobernanza 2” relacionada a la incapacidad del
gobierno para elaborar políticas específicas vinculadas a intereses sociales y
económicos. En efecto, la falla de la gobernanza tipo 2 está relacionada a la
falla de las organizaciones dentro de la burocracia para cooperar y
coordinarse, provocando que el diseño de las políticas se vea afectado debido
al funcionamiento de la gobernanza.
Instrumentación y modelo anidado
Analizar los instrumentos que se
utilizan en un proceso de acción pública constituye la unidad básica para el
análisis del diseño de las políticas (Córdova, 2018). La taxonomía NATO refleja
los instrumentos, o el conjunto de recursos con los que cuenta el gobierno para
poner en marcha la acción pública (Hood y Margetts,
2008). La taxonomía NATO se compone de cuatro instrumentos principales: i) nodalidad, dispositivos para generar y difundir
información; ii) autoridad, leyes, planes u
ordenanzas; iii) tesoro, recursos financieros; y iv) organización, que puede ser institucional, estructura
del personal (Hood y Margetts, 2008).
El modelo de estudio anidado plantea
que la evaluación del diseño está determinada por el nivel de coherencia de los
instrumentos, pero sobre todo por el grado de consistencia que presenta la
combinación de instrumentos con respecto a determinados objetivos específicos (Howlett, 2009). Esta investigación utilizará el modelo
anidado propuesto por Howlett para analizar el diseño
de las políticas públicas de seguridad ciudadana en el DMQ.
Tabla 2. Diseño de política: relación entre objetivos y
medios
Nota. Córdova, 2018; Howlett y Rayner, 2007.
Esta investigación parte de un
enfoque deductivo, desde lo general a lo particular. Se pretende probar la hipótesis
formulada entre el modo de gobernanza y el resultado de las políticas
(falla/efectividad); demostrando que “en ciertas condiciones hay resultados
regulares y predecibles” (Fontaine, 2015). La hipótesis planteada señala que el
modo de gobernanza que muestra escaso nivel de articulación entre actores
estatales y no estatales incide en la falla de las políticas públicas de
seguridad ciudadana.
Se desarrolla
una metodología cualitativa que tiene como fin analizar el diseño de las
políticas públicas (objetivos y medios) desde un análisis anidado, apuntando a
obtener información y datos de i) dispositivos para generar y difundir información;
ii) leyes, planes u ordenanzas; iii)
recursos financieros; y iv) la organización y
estructura institucional de la seguridad ciudadana en el DMQ.
El uso de métodos cualitativos se
basa en el análisis y revisión de documentos obtenidos desde fuentes
secundarias referentes a documentos de trabajo de las distintas instituciones y
entidades, y con el objetivo de triangular y validar dicho análisis. Asimismo,
se realizó entrevistas semi estructuradas a los principales actores vinculados
al diseño de las políticas públicas y la operativización en el espacio público.
Las entrevistas y recopilación de información se realizaron entre mayo y julio
de 2021.
Para definir el caso de estudio, esta
investigación aplica uno de los siete sistemas de selección de casos
establecidos por (Seawright y Gerring,
2008) (típico, diverso, extremo, desviado, influyente, más similares y más
diferentes). Se hace uso del sistema de caso típico, el que determina un caso
representativo de un fenómeno, con el fin de que el investigador pueda explorar
a profundidad los mecanismos causales. Por ello, se ha seleccionado a Quito
como caso típico, de entre un universo de casos (ciudades capitales
ecuatorianas) representativos debido a sus índices de inseguridad, para
estudiar la falla en las políticas públicas de seguridad ciudadana orientadas
al espacio público.
Resultados
Modo de gobernanza
Quito evidencia una forma
centralizada de gestión de la seguridad ciudadana desde el gobierno local, a
través de mecanismos en los que no se incorpora la participación de la sociedad
en la toma de decisiones (Córdova, 2018; Secretaría General de Seguridad y
Gobernabilidad, 2021). Las políticas de seguridad en Quito anteceden al año
2000 con la incorporación como problemática de la seguridad en las competencias
del gobierno local, en la administración del exalcalde Paco Moncayo. Debido a
que Moncayo fue reelecto, las políticas de seguridad fueron en su mayoría
establecidas en este periodo de ocho años. Posteriormente, a partir de la
administración de Barrera, en el año 2009, se plantea el fortalecimiento del
Estado y la “institucionalidad de la administración pública”, acorde a la nueva
Constitución de la República del Ecuador (Córdova, 2018).
La consolidación
de las políticas públicas de seguridad en el DMQ obedece a la institucionalidad
establecida en las Constituciones de 1998 y 2008, y es cimentada a partir de la
vigencia del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (COOTAD) en el año 2010. Además, se han regulado aspectos
vinculados al financiamiento, profesionalización, control y gestión, y se ha
implementado diversos instrumentos de autoridad, nodalidad,
tesoro y organización (Córdova, 2018), que son expuestos más adelante.
Dentro del periodo de análisis de
este estudio, que comprende la administración comprendida del 2019 al 2022, la
situación en cuanto a participación ciudadana se ha mantenido con casi nulo
involucramiento de actores no estatales. A pesar de que una de las funciones
específicas establecidas para la Dirección Metropolitana de Gestión de
Seguridad Ciudadana es el “promover la participación ciudadana en la
consecución de proyectos para la seguridad y convivencia pacífica de sus
territorios”, el índice de participación ciudadana en el año 2019 alcanzó el
10,31 % (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021), evidenciando
la poca participación ciudadana en el diseño de las políticas de seguridad
ciudadana.
De acuerdo con
lo señalado, la participación de la sociedad no ha sido relevante tanto en los
primeros años de surgimiento de esta política, como en la situación actual.
Pocas iniciativas sociales lograron involucrarse en su momento, como fue el
caso de la ONG Marcha Blanca (2011), que coadyuvó a la incorporación del
problema de inseguridad en la agenda pública de Quito, pero que no ha
demostrado mayor involucramiento en el diseño de las políticas.
El intento del
gobierno local por promover la participación ciudadana en actividades
barriales, como es el caso de la iniciativa Quito Listo, no ha logrado
consolidarse y articularse en la implementación de actividades preventivas de
seguridad (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021). Así, la
escasa participación de la ciudadanía tiende más bien a fiscalizar las
actividades vinculadas a seguridad; no obstante, no se involucran en el diseño
de las políticas en el estricto sentido (Kevin W. Quelal, comunicación
personal).
Las políticas muestran una dominancia
de actores estatales poco coordinados. Por ejemplo, en la administración de uno
de los principales parques de escala metropolitana de la ciudad de Quito y uno
de los más concurridos del hipercentro se asegura que
si bien existe articulación interinstitucional para el control de la
inseguridad en el espacio público, para el desarrollo de operativos a gran
escala dependen de coordinaciones previas con la Policía Nacional. En casos
puntuales al registrarse incidentes se debe coordinar con la jefatura del
circuito más cercano de la Unidad de Policía Comunitaria que atiende un extenso
circuito (Juan F. Landázuri, comunicación personal).
La poca interacción entre actores
estatales y no estatales comprende una dinámica de gobernanza en función de la
cual se define una forma específica de diseño de políticas y sus formas de
implementación (Howlett y Ramesh, 2009). Este tipo de
gobernanza es señalado por (Kooiman, 2005) como un
tipo de gobernanza jerárquica. En el que el Estado toma las decisiones de
manera autónoma y desde una lógica top down,
es decir unidireccional, de arriba hacia abajo, sin la consideración y
participación activa de la sociedad. Así, el gobierno protege su centralidad y
su accionar es de carácter intervencionista.
Objetivos de las políticas públicas
El planteamiento de los objetivos que
guían a la formulación de las políticas públicas de seguridad ciudadana se rige
a partir de tres niveles; partiendo desde objetivos más generales (macro),
pasando por un segundo orden con objetivos específicos (meso), y llegando a un
nivel de tercer orden, con un análisis más profundo y detallado, a través de
ajustes operacionales (micro).
A nivel macro, las políticas de
seguridad ciudadana se fundamentan en el paradigma de la seguridad humana,
tomando al ser humano como el elemento principal de la seguridad. A partir de
este fundamento, se entiende que el derecho a la vida y la dignidad humana
constituyen los dos pilares sobre los que se construye la noción de seguridad
ciudadana. Los principios orientadores del paradigma de la seguridad humana son
la gobernabilidad, prevención, conocimiento, integralidad, cultura democrática,
corresponsabilidad y participación. Bajo estos principios se han definido los
objetivos específicos para la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica (Córdova,
2018).
A nivel meso, los objetivos del
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ), a través de su Secretaría
General de Seguridad y Gobernabilidad (en adelante SGSG), buscan promover la
seguridad ciudadana en la ciudad y cultivar una convivencia pacífica entre
ciudadanos. En este sentido, la misión de la SGSG es:
Promover
la seguridad ciudadana, la convivencia social pacífica y la gestión integral
del riesgo, a través del diseño de políticas públicas e implementación de
acciones de prevención social, comunitaria y situacional para el
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática (...), mediante la prevención
de la violencia en todas sus formas y la reducción sustancial del riesgo de
desastres, en coordinación con los organismos competentes para mejorar la
calidad de vida de los habitantes del [DMQ]. (Secretaría
General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021)
La SGSG propone una adecuada
articulación de sus metas y misión con los objetivos propuestos por Visión
Quito 2040 desarrollada por el Instituto Metropolitano de Planificación Urbana
(IMPU). Este plan propone que:
Quito
en el año 2040 sea una ciudad moderna y humana donde sus ciudadanos se sientan
parte de ella y vivan con dignidad; una ciudad resiliente, que enfrenta los
retos y se repone de las amenazas, (...) donde se promueve el ejercicio pleno
de los derechos humanos en un marco de libertad y democracia (...), [donde
se] fomenta la seguridad con base en una participación ciudadana
efectiva y sostenible. (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021)
Los objetivos estratégicos
institucionales planteados por la SGSG son cinco. Primero, “incrementar la
confianza de la ciudadanía en las instituciones de seguridad en el DMQ”.
Segundo, “incrementar la participación ciudadana en actividades de seguridad ciudadana
y convivencia pacífica”. Tercero, “reducir la percepción de inseguridad en el
Distrito Metropolitano de Quito”. Cuarto, “gestionar el riesgo del desastre del
DMQ a través de políticas y estrategias para la prevención de nuevos riesgos y
reducción de los riesgos existentes”. Quinto, “fortalecer las capacidades
institucionales” (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021).
A nivel micro, los ajustes
operacionales en las administraciones anteriores se han limitado al uso de
instrumentos de información como un recurso para el gobierno local (Córdova,
2018). Sin embargo, aún se evidencia que después de cada cambio de
administración existe una lógica de inercia; es decir, los ajustes
operacionales no necesariamente son funcionales a los objetivos generales y
específicos de las políticas (Córdova, 2018). El Plan Estratégico Institucional
2021-2027 está dentro de los ajustes operacionales de la administración actual,
siendo el primer plan institucional desarrollado por la SGSG hasta ahora.
También se puede incluir dentro de los ajustes operacionales de la actual
alcaldía, al modelo de servicio CANVAS AS IS, que busca representar los servicios
prestados por la SGSG en busca de mejorar la calidad de esta institución, de
tal forma que esta pueda satisfacer de forma sostenible los requerimientos,
especificaciones y expectativas de los ciudadanos y de otros grupos de interés
de la ciudad (SGSG, 2021).
Medios
Instrumentos de nodalidad
Los instrumentos de nodalidad se basan principalmente en el trabajo realizado
por el Observatorio Municipal de Seguridad Ciudadana (OMSC). El OMSC es la
entidad municipal oficial encargada de realizar el levantamiento de
información, evaluación de la gestión y definir los resultados e impactos de
los proyectos en materia de seguridad en el DMQ. Además, se encarga del
registro, monitoreo, proceso y análisis de los acontecimientos para la toma de
decisiones y formulación de políticas sobre seguridad y convivencia ciudadana
(Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana, 2021).
Para construir la data relacionada a
Seguridad Ciudadana, el OMSC mediante el Sistema Integrado de Información
(SIOMSC) mantiene el monitoreo, recolección y procesamiento de datos de
carácter cuantitativo y cualitativo de diversas fuentes. La información permite
desarrollar análisis para la construcción de indicadores que aporten a la
visualización del fenómeno alrededor de la seguridad y convivencia ciudadana.
Sin embargo, existen limitaciones de la información, que se relacionan al
contexto temporal y a la coherencia lógica de los datos. El OMSC maneja
información de seguridad y convivencia ciudadana de fuentes primarias y
secundarias, entre ellas información recopilada por el Sistema Integrado de
Seguridad ECU-911 donde se obtiene datos principalmente del sistema de cámaras
de video vigilancia, las cuales tienen el objetivo de detención en zonas
conflictivas de la ciudad (OMSC, 2021; SGSG, 2021).
El OMSC maneja tres tipos de
información dividida en: informes (semestrales y anuales), boletines
(mensuales) y artículos (que están relacionados a la ejecución de proyectos de
prevención). Adicionalmente el OMSC presenta información espacial de tipo raster y vector en el Sistema Exploratorio de Análisis
Espacial del Distrito Metropolitano de Quito (SEAE-DMQ) la información que
proporciona es referente a zonas inseguras y zonas con alto índice de hurtos y
asaltos (OMSC, 2021).
Otros instrumentos de nodalidad importantes son: la prensa escrita, radio,
televisión y redes sociales. Estos instrumentos influyen en la percepción de
inseguridad por parte de la sociedad y por lo tanto aportan a la toma de
decisiones del gobierno local, así como a la construcción y diseño de políticas
públicas de seguridad ciudadana. Un ejemplo es la campaña “Juntos somos más
seguridad” que es liderada por un medio de comunicación ecuatoriano. La campaña
tiene como objetivo incentivar la organización barrial para que, junto con los
organismos de control como Policía Nacional, la SGSG del DMQ y Cuerpo de
Bomberos de Quito se puedan realizar comités de seguridad en los barrios y se
creen canales de comunicación efectivos entre la sociedad civil y las
autoridades.
El medio de comunicación presenta
reportajes donde se muestra temas como: el origen de la inseguridad en la
ciudad, problemas sistemáticos de la Policía Nacional, vacíos legales en cuanto
a la defensa de la víctimas de la inseguridad, historias de robos y asaltos,
bandas delictivas que operan en la ciudad, barrios inseguros, también muestra
los sectores donde mediante la organización comunitaria se ha logrado combatir
la inseguridad para que así más barrios se organicen frente a la inseguridad en
la ciudad (Gómez, 2021).
Instrumentos de autoridad
Los instrumentos de autoridad bajo
los cuales la SGSG se ampara para cumplir sus funciones y competencias, a nivel
macro, son la Constitución de la República del Ecuador (CRE) del 2008 y el
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD). La Constitución, en su artículo 3, establece que “son deberes primordiales
del Estado: garantizar (...) el derecho a una cultura de paz, a la seguridad
integral y a vivir en una sociedad democrática y libre de corrupción”. El
artículo 393 menciona que:
El
Estado garantizará la seguridad humana a través de políticas y acciones
integradas, para asegurar la convivencia pacífica de las personas, (...). La
planificación y aplicación de estas políticas se encargará a órganos
especializados en los diferentes niveles de gobierno. (Asamblea Nacional de Ecuador,
2008)
De la misma forma, el COOTAD, en el
artículo 84, literales b), j), r) incorpora las funciones que corresponden a
los gobiernos de los distritos autónomos metropolitanos, en materia de
seguridad integral y convivencia pacífica. Se reconoce las atribuciones del
alcalde Metropolitano, con respecto a seguridad integral y convivencia pacífica
(Asamblea Nacional, 2010).
A nivel micro, los instrumentos de
autoridad bajo los cuales opera el MDMQ y la SGSG son las ordenanzas municipales
y las resoluciones administrativas. La Ordenanza Metropolitana 201, expedida en
diciembre de 2006, establece las funciones de la Dirección Metropolitana de
Gestión de la Seguridad Ciudadana (DMGSC), actual SGSG. También, se señala que
la DMGSC tiene a cargo el OMSC, y que la Policía Metropolitana es una
dependencia adscrita a través de atribuciones establecidas en el Código
Municipal. Con Resolución C0076 del 2007, se establecieron, para las Unidades y
Dependencias del MDMQ, las competencias y responsabilidades que constan en el
Reglamento Orgánico. En agosto de 2009, mediante Resolución A002, se creó y
agregó a la estructura orgánica funcional del MDMQ en el nivel asesor, a la
Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad (Observatorio Metropolitano de
Seguridad Ciudadana, 2021).
Consecuentemente, en el 2011,
mediante Resolución A0010 se incorporó dentro de la estructura orgánica
funcional del gobierno local del DMQ, a nivel político y de decisión
estratégica, a la SGSG, asumiendo de esta manera todas las competencias de la
antigua Dirección Metropolitana de Gestión de la Seguridad Ciudadana
(Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021). Mediante Ordenanza
001, de marzo de 2019, se emitió el Código Municipal, derogándose la antigua Ordenanza
201. El Código Municipal, en su artículo IV.8.12, establece que:
La
Secretaría responsable de la seguridad y gobernabilidad como la dependencia
municipal se encarga de diseñar las políticas de seguridad y convivencia
ciudadanas y, una vez aprobadas por el Concejo Metropolitano de Quito,
ejecutarlas a través de sus unidades administrativas y las jefaturas de
seguridad de las administraciones zonales. (Secretaría General de Seguridad y
Gobernabilidad, 2021)
Posteriormente, en agosto de 2020, se
emitió la Resolución A055, que excluye a la Dirección Metropolitana de Gestión
de Servicios de Apoyo a víctimas de violencia intrafamiliar, familiar, género,
maltrato infantil y violencia sexual, sus órganos y componentes de la SGSG, y
la incorpora, bajo la misma denominación, dentro de la estructura de la
Secretaría de Inclusión Social (Secretaría General de Seguridad y
Gobernabilidad, 2021). Otra Resolución importante de considerar es la A013, de
mayo de 2016, que establece, entre otras, la definición y objetivos de los
Comités de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Por otro lado, la Resolución A86
de 2006, se refiere a la coordinación y enlace permanente de la SGSG con los
servicios de emergencia como Bomberos, Hospitales, Cruz Roja, Policía Nacional,
Defensa Civil, Concejo Provincial de Pichincha, ECU 911 y otras entidades de
socorro y emergencia.
Existen, además, leyes relevantes
para guiar la política y gestión de la seguridad ciudadana. Estas son la Ley de
Seguridad Pública y del Estado, que en su artículo 11 hace referencia a temas
de seguridad, orden público y prevención. También se incluye a la Ley Orgánica
de Participación Ciudadana, que dicta en el artículo 4, los principios de la
participación, así como la responsabilidad de participación y el compromiso
legal y ético de los ciudadanos para ser parte de estos procesos, especialmente
en este caso, en temas de seguridad y convivencia pacífica.
Instrumentos de tesoro
Los instrumentos económicos que
dispone el DMQ ligados al financiamiento de las políticas de seguridad
ciudadana se limitan a dos tipos de ingresos. El primero y más importante, dada
la cantidad recaudada, es la tasa de seguridad que proviene de un cálculo
proporcional en el cobro del impuesto predial. Según la SGSG, el monto
recaudado en el año 2020 fue de USD 7 078 718,32. La recaudación de la tasa de
seguridad es manejada por la Empresa Pública Metropolitana EMSEGURIDAD, que
adicionalmente es la encargada de colocar el 5 % del total recaudado en el
Fondo Metropolitano para la Gestión de Riesgos y Atención de Emergencias, para
eventos externos y ajenos a la sección institucional, en el año 2020 esto
representó un total de USD 353 935,92.
El segundo ingreso para financiamiento
son las asignaciones municipales que provienen del presupuesto general del GAD
del DMQ, que asciende aproximadamente a 2 millones de dólares; sin embargo, a
causa de la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19 se generó un
recorte presupuestario. Según la entrevista realizada a la SGSG, los recursos
de la tasa de seguridad no son utilizados única y exclusivamente para seguridad
ciudadana. Actualmente se continúa financiando parte de las labores que lleva a
cabo la Dirección Metropolitana de Gestión de Servicios de Apoyo a víctimas de
violencia intrafamiliar, familiar, género, maltrato infantil y violencia
sexual, la misma que mediante la Resolución A055-2020 fue transferida a la
Secretaría de Inclusión Social. Parte del presupuesto eventualmente es
utilizado bajo justificación y requerimiento para mejoras y equipamiento de
seguridad en el espacio público como esfuerzos complementarios a otras
entidades municipales y estatales; como ejemplo de ello está la iluminación de
espacios (parques, plazas y vías locales, en el 2020 este rubro fue de 250 000
USD aproximadamente), el mantenimiento de UPC, dotación de bienes y servicios
para la Policía Nacional, adquisición de alarmas y cámaras de video vigilancia
con la finalidad de evitar delitos en el caso de las alarmas y detectar a los
sujetos que cometen los delitos en el caso de las cámaras, estas actividades
son coordinadas con el Sistema ECU 911 y la Policía Nacional (Observatorio
Metropolitano de Seguridad Ciudadana, 2021).
Dicha información concuerda con el
Informe de Administración de la Tasa de Seguridad del año 2020 de la Empresa
Pública Metropolitana de Logística para la Seguridad y la Convivencia Ciudadana
(EP EMSEGURIDAD), que dentro del desglose del destino de la recaudación de la
tasa de seguridad señala que del total del presupuesto, un 20,68 % se
comprometió al apoyo logístico a entidades del Sistema Integrado de Seguridad
(Agencia Metropolitana de Control, Policía Metropolitana, Policía Nacional,
víctimas de violencia, entre otros).
Instrumentos de organización
La SGSG se incorporó dentro de la
Estructura Orgánica Funcional del GAD del DMQ a nivel político y de decisión en
marzo de 2011; y asumió todas las funciones de la anterior DMGSC, tales como el
diseño de las políticas de seguridad, que una vez sean aprobadas por el Concejo
Metropolitano de Quito, son ejecutadas mediante sus unidades administrativas y
jefaturas zonales (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad, 2021). Esta
Secretaría está subordinada a la Alcaldía Metropolitana de Quito y a la
Comisión de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Gestión de Riesgos del Concejo
Metropolitano y el Consejo de Seguridad. En efecto, la SGSG es el instrumento
de organización substantivo de mayor relevancia en las políticas de seguridad”
del DMQ (Córdova, 2018).
Figura 1. Organigrama estructural de la SGSG
Nota. Elaboración
autores 2021, a partir de SGSG 2021
La organización funcional de la SGSG
tiene como instrumentos subordinados directos a tres direcciones, la de Gestión
de Riesgos, la de Gestión de Gobernabilidad y la de Gestión de Seguridad
Ciudadana; al mismo nivel que estas direcciones se encuentra el Observatorio
Metropolitano de Seguridad Ciudadana cuyas funciones específicas están ligadas al
levantamiento y generación de información en materia de seguridad, además de la
gestión de redes de acción y “estrategias de vinculación con otras
instituciones” seguridad (Secretaría General de Seguridad y Gobernabilidad,
2021). Conjuntamente, la SGSG lleva una coordinación programática con el Cuerpo
de Agentes Metropolitanos de Control, la EP EMSEGURIDAD, y el Cuerpo de
Bomberos del DMQ (ver figura 1).
Calibración de instrumentos
Las políticas de seguridad ciudadana
en el DMQ nacen a partir de la asignación de la competencia de prevención local
respecto a la inseguridad y a la gestión de riesgos, componentes que afectan al
paradigma de la seguridad humana. El DMQ empieza el diseño y formulación de las
políticas de seguridad ciudadana enfocadas a la prevención en periodo de
gobierno del exalcalde Moncayo; a partir de su gestión, los instrumentos se van
calibrando de acuerdo con el plan de gobierno propuesto por el alcalde electo.
En el periodo de gestión del alcalde
Yunda, el paradigma de la seguridad ciudadana se mantiene. Sin embargo, los
medios e instrumentos se han ido modificando por factores de coyuntura social,
económica y política. Las principales modificaciones se realizan en los Planes
Operativos Anuales y por medio de planes y proyectos específicos que apuntan al
cumplimiento de los objetivos de las políticas. Dentro del periodo de gestión
de Yunda, el instrumento que ha sido calibrado de manera más profunda corresponde
al instrumento de organización, ya que se ha modificado la estructura
institucional de la SGSG mediante la creación de nuevas unidades.
Los instrumentos de nodalidad no han sufrido calibraciones importantes, ya que
el Observatorio sigue siendo el ente principal de la generación de información
tanto de fuentes primarias como de secundarias, que no ha mostrado avances
significativos en metodologías prospectivas para reducir los niveles de
inseguridad y la percepción de esta. Por lo tanto, los planes, programas y
proyectos que apuntan a reducir la inseguridad ciudadana no están siendo
efectivos debido a la falta de metodologías para reducir el riesgo.
Los instrumentos de autoridad tampoco
han sufrido calibraciones sustanciales, pues la normativa directriz de
seguridad ciudadana no ha sido modificada. A nivel local, dentro del periodo de
análisis, se han elaborado dos cambios respecto a la organización de la
Secretaría, excluyendo a la Dirección Metropolitana de Gestión de Servicios de
Apoyo a víctimas de violencia intrafamiliar, familiar, género, maltrato
infantil y violencia sexual, sus órganos y componentes de la SGSG y la
aprobación del Código Municipal donde le asigna a la SGSG la creación de
políticas públicas de seguridad ciudadana.
Por su parte, el instrumento de
tesoro en el periodo de gestión de Yunda no muestra cambios significativos. La
Tasa de Seguridad Ciudadana y la asignación del presupuesto general son las
principales fuentes generadoras de recursos económicos. Se evidencia que, todas
aquellas propiedades informales, que no son parte de los registros municipales,
no tributan la tasa de seguridad, lo que ello implica una potencial pérdida de
recursos económicos que podrían servir para reforzar las acciones derivadas de
las políticas de seguridad. Esto demuestra que tanto la política de seguridad,
como la política de suelo y de regularizaciones deben complementarse y generar
acciones coordinadas que beneficien a la totalidad de los ciudadanos. Otra
oportunidad de calibración no aplicada actualmente pero que consta como parte
del Plan Estratégico Institucional de la SGSG es gestionar el financiamiento de
las políticas de seguridad a través de organizaciones nacionales e
internacionales y el financiamiento privado seguridad (Secretaría General de
Seguridad y Gobernabilidad, 2021).
En virtud del marco teórico
establecido y del análisis del estudio de caso en la tabla 3, se expone el
resumen de la coherencia de las políticas de seguridad respecto a sus objetivos
y medios; y en la tabla 4 se presenta el resumen de la hipótesis referente a la
variable independiente (modo de gobernanza) y la dependiente (falla-efectividad
del diseño de las políticas públicas).
Tabla 3. Resultados del diseño de la política (articulación
entre objetivos y medios)
Nota. Elaboración autores 2021,
a partir del caso de estudio.
Tabla 4. Resultados de
la influencia de los modos de gobernanza en el diseño de las políticas
Nota. Elaboración autores 2021,
a partir de Córdova (2018).
Conclusiones
La hipótesis inicial planteó que el
modo de gobernanza que muestra escaso nivel de articulación entre actores
estatales y no estatales en la etapa del diseño de las políticas públicas de
seguridad ciudadana incide en su falla. Esto en virtud de que las formas de
interacción jerárquicas refuerzan la desvinculación de la sociedad en la toma
de decisiones y los procesos de acción pública, lo que deriva en la
desarticulación entre los objetivos formulados y los instrumentos
implementados.
En el caso de estudio del DMQ se
refleja un modo de gobernanza jerárquico que no promueve la integración y
cooperación entre actores estatales y no estatales. En sí, se muestra una
escasa participación e involucramiento de la ciudadanía en términos de
seguridad ciudadana, por lo que destaca únicamente las acciones emprendidas
desde el gobierno local en acción poco articulada con sus instrumentos de
organización. En este contexto, el modo de gobernanza ha guiado el diseño de
políticas que pueden ser consideradas inefectivas, ya que plantean objetivos
coherentes; no obstante, la combinación de los distintos instrumentos
utilizados como medios de consecución no son consistentes.
Se puede señalar que el origen del
modelo jerárquico que influye en el diseño de las políticas y su consecución
estarían vinculados al mismo ámbito competencial y tradicional de las políticas
de seguridad, que en buena medida reposan bajo la sombra de la seguridad
nacional, como responsabilidad estatal, relegando a los gobiernos locales a
meras acciones preventivas que los llevan a proceder como entes que limitan su
accionar a proporcionar insumos y bienes a los órganos competentes y ello no
representa un accionar suficiente para aplacar las crecientes cifras y formas
de violencia urbana en las ciudades.
Finalmente, es importante señalar que
durante la investigación hubo obstáculos para obtener información debido a la
emergencia sanitaria por el COVID- 19, que limitó las duraciones de las
reuniones y el contacto con las personas entrevistadas.
Este estudio plantea preguntas que
pueden ser abordadas en futuras investigaciones tales como: ¿de qué manera la
gobernanza jerárquica en el ámbito de la seguridad ciudadana influye en la
percepción de seguridad de las personas?, ¿cómo afecta la falla de las
políticas de seguridad ciudadana en el desarrollo de la ciudad? y, ¿cuál es el
camino para abordar la seguridad ciudadana en el Distrito Metropolitano de
Quito y mediante qué tipo de gobernanza?
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